Reformas electorales y democracia en la primera mitad del siglo XX

Esta lección es parte de Temario de Estudios Sociales de Undécimo año Lección 8 de 17

Por Andrea del Carmen actualizado el 26 de octubre de 2026 11 min de lectura

Hoy en Costa Rica el voto es directo y secreto, y un tribunal independiente organiza las elecciones y cuenta los votos. No siempre fue así. A inicios del siglo XX solo votaban los hombres, el voto era público y los ciudadanos no elegían directamente al presidente.

En esta lección conocerás las características del sistema electoral costarricense en la primera mitad del siglo XX, las reformas que lo transformaron entre 1913 y 1949 y cómo se vivían las elecciones y la contienda política en las ciudades y en el campo.

Definición

El sistema electoral es el conjunto de reglas e instituciones que define quién puede votar, cómo se vota, cómo se cuentan los votos y quién resuelve las disputas sobre los resultados. Una reforma electoral es un cambio en esas reglas; en Costa Rica, las reformas de la primera mitad del siglo XX buscaron que el voto fuera más libre y que los resultados fueran más confiables.

Cómo se votaba a inicios del siglo XX#

Elecciones indirectas. Según la historiadora Ana María Botey, de la Universidad de Costa Rica (UCR), hasta 1913 las elecciones eran de dos grados: los ciudadanos votaban por unos electores de segundo grado, y estos elegían después a las autoridades.
Voto público. Los miembros de la mesa sabían y anotaban por quién votaba cada persona. Los investigadores Iván Molina y Fabrice Lehoucq cuentan que, cuando un voto era igual al anterior, los funcionarios de mesa solían anotarlo con unas comillas («”»).
Solo hombres y con requisitos. Según el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), las mujeres no votaban y a los hombres se les pedían requisitos como la edad, el estado civil, tener alguna propiedad o un trabajo «honesto».
El Congreso como árbitro. Bajo la Constitución de 1871, el presidente de la República y el Congreso eran los árbitros supremos en materia electoral, y desde 1913 el Congreso resolvía en exclusiva las demandas para anular las elecciones presidenciales y legislativas.

Con ese sistema, presionar a unos pocos electores de segundo grado podía cambiar una elección. Según Molina y Lehoucq, después de la elección de primer grado de 1905, el presidente Ascensión Esquivel encarceló o intimidó a 371 de los 855 electores de segundo grado, el 43 %, antes de que se reunieran en las asambleas electorales de 1906.

Las reformas, paso a paso#

Año	Reforma	Qué cambió
1913	Ley n.° 79, primer gobierno de Ricardo Jiménez	Voto directo: los ciudadanos eligen sin intermediarios. Se fija el horario de votación de 6 de la mañana a 6 de la tarde. Si nadie obtenía la mayoría, el Congreso seguía escogiendo al presidente.
1925	Ley de Elecciones, segundo gobierno de Ricardo Jiménez	Voto secreto. Se crean el Consejo Nacional Electoral, primer antecedente del TSE, y el Registro Cívico, encargado de las listas de electores.
1927	Nueva ley electoral	La impresión de las papeletas se centraliza en la Secretaría de Gobernación, para que los partidos no repartieran sus propias papeletas.
1936	Tercer gobierno de Ricardo Jiménez	Para ganar basta el 40 % de los votos válidos (antes, el 50 %). Las papeletas llevan la foto de los candidatos, para facilitar el voto de quienes no sabían leer.
1946	Ley n.° 500, primer Código Electoral (7 de marzo), gobierno de Teodoro Picado	Crea el Tribunal Nacional Electoral, de tres miembros, para alejar al Poder Ejecutivo de la organización de las elecciones.
1949	Constitución Política	Reconoce el voto de las mujeres y crea el Tribunal Supremo de Elecciones como órgano independiente.

Ricardo Jiménez defendió así el cambio: «El voto directo… y el voto secreto es el mejor medio que tiene el ciudadano para pronunciar sinceramente su voluntad, libre de toda influencia exterior, sin miedo». Sin embargo, en 1913 el voto secreto no consiguió el apoyo de la mayoría de los diputados y tuvo que esperar hasta 1925. En las primeras elecciones con voto directo ningún candidato obtuvo la mayoría, así que le tocó decidir al Congreso, que en 1914 llevó a la presidencia a Alfredo González Flores, quien no había sido candidato ni había recibido un solo voto popular.

Las reformas de 1925 tampoco resolvieron todo de inmediato. Según Molina y Lehoucq, mientras los partidos pudieron entregar sus propias papeletas a los votantes, con sus fiscales vigilando la mesa, el secreto del voto perdió buena parte de su fuerza; solo con la ley de 1927 los ciudadanos tuvieron las garantías necesarias para votar a su gusto.

Los partidos y la contienda política#

A inicios del siglo, los partidos giraban alrededor de la figura de su candidato. Un diplomático estadounidense citado por Hugo Murillo, en un estudio publicado por la UCR, escribía que en Costa Rica no había «partidos políticos bien definidos» y que las polémicas giraban «alrededor de la personalidad y carácter de los candidatos». Eso empezó a cambiar con nuevos partidos con programa propio:

El Partido Reformista, fundado en enero de 1923 en una asamblea de la Confederación General de Trabajadores y encabezado por Jorge Volio, que tuvo un gran caudal de votos en 1924. Según Botey, fue el primer partido que planteó incorporar a las mujeres a la vida política.
El Partido Comunista, fundado el 16 de junio de 1931, que participó en las elecciones con el nombre de Bloque de Obreros y Campesinos. Su primera campaña nacional fue la de 1936.

La contienda también tuvo episodios de fraude y violencia: el golpe de Estado de 1917, tras el cual Federico Tinoco se presentó como único candidato; el intento de golpe de 1932 conocido como el «Bellavistazo»; y la decisión del presidente León Cortés de destituir en 1938 al Gran Consejo Electoral y nombrar otro, que anuló la elección del diputado comunista Carlos Luis Sáenz por Heredia.

Ejemplo. Según Murillo, en las elecciones de 1913 los partidos Unión y Civil obtuvieron 36.858 votos, el 58 % del total; en las elecciones de medio periodo de 1915, esos mismos partidos, ya en la oposición, obtuvieron apenas 8.663 votos, el 23 %, y el partido de gobierno ganó 20 de las 22 diputaciones en disputa. ¿Cuántos votos menos tuvo la oposición y por qué los historiadores sospechan de ese resultado?

Solución. La diferencia es 36.858 − 8.663 = 28.195 votos, y su porcentaje bajó 58 − 23 = 35 puntos en solo dos años. Un cambio tan grande es una señal de alerta. Según Ricardo Fernández Guardia, citado por Murillo, miles de electores opositores fueron excluidos arbitrariamente de las listas de votantes, por lo que el resultado tenía que favorecer al gobierno. Es un ejemplo de por qué hacía falta un registro de electores confiable.

Elecciones en la ciudad y en el campo#

Molina y Lehoucq estudiaron más de mil acusaciones de fraude presentadas entre 1901 y 1946 y compararon el centro del país (San José, Alajuela, Cartago y Heredia, en el Valle Central, donde estaban las principales ciudades) con la periferia (Guanacaste, Puntarenas y Limón, más rural).

Rasgo	Centro (Valle Central)	Periferia (Guanacaste, Puntarenas, Limón)
Parte de los electores	80 % en 1901; 74 % en 1946	20 % en 1901; 26 % en 1946
Alfabetización (censo de 1927)	69 % de la población de 9 años o más	Guanacaste 57 %, Puntarenas 50 %, Limón 77 %
Acusaciones de fraude, 1925-1938	Minoría	61 % del total
Acusaciones de fraude, 1940-1946	Más del 69 % del total	Minoría

Es decir, aunque tenía muchos menos votantes, la periferia generó el 48 % de las acusaciones de fraude entre 1901 y 1912, el 53 % entre 1913 y 1923 y el 61 % entre 1925 y 1938. Según los autores, allí había más diferencias sociales, muchos jornaleros sin tierra, menos escuelas y servicios de salud, y autoridades más dispuestas a no respetar la ley. En una denuncia de 1930 en Guanacaste se lee que «votaron hasta los muertos». En la década de 1940, con la política cada vez más polarizada, el fraude se extendió al centro, donde vivía la mayoría de los votantes, y se convirtió en un asunto explosivo.

Desde 1913, la mayoría de las acusaciones se dirigían contra los miembros de las mesas de votación, no contra terratenientes o patronos.
En las comunidades, los «gamonales», agricultores prósperos, solían dirigir la maquinaria de los partidos.
Con el voto secreto aparecieron denuncias de compra y venta de votos, pero entre 1925 y 1938 nunca pasaron del 12 % de las acusaciones.
Aunque regía la ley seca, los partidos acostumbraban ofrecer un brindis a sus seguidores el día de las elecciones, sobre todo en las zonas rurales.

De 1946 a 1949: hacia la democracia electoral#

El Código Electoral de 1946 fue un gran paso, pero no bastó. Según un artículo de la Revista de Derecho Electoral del TSE, el Tribunal Nacional Electoral era un órgano de simple rango legal que no podía impedir que el Congreso calificara las elecciones; en 1948, el Congreso anuló la elección presidencial certificada por ese tribunal, y estalló la guerra civil. El 14 de setiembre de 1948, el Tribunal Nacional Electoral pasó a llamarse Tribunal Supremo de Elecciones.

La Constitución de 1949 cerró el proceso: reconoció el sufragio femenino, garantizó la independencia del TSE en sus funciones y puso el Registro Civil bajo su dependencia para garantizar un padrón confiable. Su artículo 93 dice hoy que el sufragio «se ejerce ante las Juntas Electorales en votación directa y secreta, por los ciudadanos inscritos en el Registro Civil». Si quieres conocer a uno de los protagonistas de estas reformas, lee la lección sobre Ricardo Jiménez Oreamuno.

Ponte a prueba#

¿Qué diferencia hay entre una elección indirecta y una directa?#

En una elección indirecta, o de dos grados, los ciudadanos eligen a unos electores, y son estos quienes después escogen al presidente y a los diputados. En una elección directa, cada ciudadano vota por sus autoridades sin intermediarios. Costa Rica tuvo elecciones indirectas hasta 1913, cuando la Ley n.° 79 estableció el voto directo; aun así, si nadie obtenía la mayoría, el Congreso seguía escogiendo al presidente.

¿Por qué era importante el voto secreto y por qué no bastó con aprobarlo en 1925?#

Porque con el voto público cualquiera sabía por quién votaba cada persona, y eso permitía presionar, premiar o castigar a los votantes. El voto secreto, aprobado en 1925, protegía la libertad del elector. Pero mientras los partidos podían repartir sus propias papeletas y vigilar la mesa con sus fiscales, el secreto se debilitaba; por eso la ley de 1927 centralizó la impresión de las papeletas en la Secretaría de Gobernación.

¿Cómo se diferenciaba la vivencia de las elecciones en el Valle Central y en la periferia del país?#

Según Molina y Lehoucq, la periferia (Guanacaste, Puntarenas y Limón) tenía menos votantes y menos alfabetización en dos de sus provincias, pero generaba una parte de las acusaciones de fraude mucho mayor que su peso en el electorado: el 61 % entre 1925 y 1938. Allí había más diferencias sociales y autoridades más dispuestas a violar la ley. En los años cuarenta el fraude se extendió al centro, con más del 69 % de las denuncias.

¿Qué aportó el Código Electoral de 1946 y por qué no impidió la crisis de 1948?#

La Ley n.° 500 de 1946 creó el primer Código Electoral y el Tribunal Nacional Electoral, para alejar al Poder Ejecutivo de la organización de las elecciones. Pero ese tribunal tenía solo rango legal y el Congreso conservaba la facultad de calificar las elecciones. En 1948, el Congreso anuló la elección presidencial certificada por el tribunal, lo que desembocó en la guerra civil.

¿Qué cambios electorales introdujo la Constitución de 1949?#

Reconoció el derecho al voto de las mujeres, garantizó la independencia en sus funciones del Tribunal Supremo de Elecciones, encargado de organizar, dirigir y vigilar las elecciones, y puso el Registro Civil bajo su dependencia para que el padrón electoral fuera confiable. Así culminaron las reformas que habían empezado con el voto directo en 1913 y el voto secreto en 1925.