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Políticas inclusivas, Estado solidario y la Reforma Social de 1940

Esta lección es parte de Temario de Educación Cívica de Undécimo año Lección 2 de 13

Por Andrea del Carmen actualizado el 26 de octubre de 2026 12 min de lectura

Durante el siglo XIX y buena parte del XX, Costa Rica se organizó según el modelo del Estado liberal, que interviene poco en las relaciones económicas y sociales. En pocos años, entre 1940 y 1943, el país creó la Universidad de Costa Rica, la Caja Costarricense de Seguro Social, el capítulo de garantías sociales y el Código de Trabajo. A ese conjunto de cambios se le conoce como la Reforma Social.

En esta lección vas a ver qué es una política pública inclusiva, cómo nació el Estado social o solidario, qué conservó la Constitución de 1949, qué fueron la política de salarios crecientes y el Estado desarrollista, y qué logros y qué vacíos dejaron esas políticas de equiparación de oportunidades.

Definición

El programa de Educación Cívica del MEP define la política pública inclusiva como un «programa de acción gubernamental dirigido a integrar o dar acceso a los grupos de población excluidos —generalmente pobres—, a los beneficios del desarrollo económico y social de una sociedad determinada», y añade: «Se trata de políticas redistributivas». Es decir, el Estado toma recursos de la sociedad y los usa para que quienes estaban quedando fuera puedan estudiar, recibir atención de salud o trabajar en condiciones dignas.

Del Estado liberal al Estado social#

El profesor Julio Jurado Fernández, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, explica en un ensayo publicado en 2024 la diferencia entre dos modelos de Estado:

  • El Estado liberal, que se desarrolló a lo largo del siglo XIX, no interviene en las relaciones entre quienes producen e intercambian bienes y servicios. Su papel es dar las condiciones jurídicas para que funcione la economía: proteger la propiedad privada, la libertad de comercio y la libre contratación.
  • El Estado social sí interviene: regula directamente esas relaciones con el objetivo de redistribuir la riqueza, porque parte de que el mercado, por sí solo, tiende a producir desigualdades de ingresos que se convierten en desigualdades sociales. Sus valores superiores son la justicia social y la igualdad real.

Según el mismo autor, en Costa Rica el cambio fue una respuesta a la crisis económica mundial iniciada en 1929, que golpeó a un país muy dependiente de los mercados internacionales. Ya en los años treinta hubo pasos en esa dirección: en 1933 se fundó el Instituto para la Defensa del Café, que regulaba la relación entre pequeños y medianos productores y los beneficiadores y exportadores; en esa misma década se aprobó también el salario mínimo para los jornaleros agrícolas.

La Reforma Social de los años cuarenta#

En 1940 fue electo presidente Rafael Ángel Calderón Guardia, del Partido Republicano Nacional, con una amplia mayoría. Representaba una tendencia reformista apoyada en la doctrina social de la Iglesia católica y ejecutó un programa de reforma social. La tabla resume sus piezas principales:

AñoReformaQué significó
1940Fundación de la Universidad de Costa RicaEducación superior pública
1941Ley N.º 17, del 1 de noviembre, que establece los seguros sociales y crea la Caja Costarricense de Seguro SocialLos seguros sociales y la institución que los administra
1943Capítulo de garantías sociales en la Constitución de 1871, aprobado el 2 de julioLos derechos sociales pasan a tener rango constitucional
1943Código de Trabajo (Ley N.º 2, del 27 de agosto)Reglas sobre contratos, salarios, jornadas y protección de las personas trabajadoras
1943Reforma de la ley de la Caja, del 22 de octubreLa Caja recibe autonomía

El Archivo Nacional registra que el proyecto de la Caja lo redactó el jurista Guillermo Padilla Castro, que lo envió al Congreso en setiembre de 1941 tras conocer en Chile el programa de seguro de los trabajadores. También señala que Manuel Mora Valverde, secretario general del Partido Comunista, figura como uno de los principales impulsores del Seguro Social, del Código de Trabajo y de las garantías sociales, y que ese partido, la Iglesia católica y el presidente Calderón Guardia lograron que se aprobaran. Jurado Fernández añade que la alianza entre el gobierno y el Partido Comunista, avalada por el arzobispo Víctor Sanabria, se formó cuando el gobierno enfrentaba fuertes ataques políticos, y que de ella surgieron la reforma constitucional de 1943 y el Código de Trabajo.

Las garantías sociales en la Constitución de 1949#

Las tensiones políticas desembocaron en la guerra civil de 1948. La Junta de Gobierno presidida por José Figueres Ferrer derogó la Constitución de 1871 y convocó una Asamblea Nacional Constituyente, que se instaló el 16 de enero de 1949 y decidió tomar como base el texto de 1871. La nueva Constitución Política de 1949 conservó las garantías sociales en su Título V, «Derechos y garantías sociales», artículos 50 a 74. Entre ellos:

  • El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (artículo 50).
  • La familia tiene derecho a la protección especial del Estado, igual que la madre, la niñez, las personas adultas mayores y las personas con discapacidad (artículo 51).
  • El trabajo es un derecho del individuo y una obligación con la sociedad (artículo 56); toda persona trabajadora tiene derecho a un salario mínimo de fijación periódica (artículo 57).
  • Jornada máxima, día de descanso y vacaciones pagadas (artículos 58 y 59); libertad sindical, huelga y convenciones colectivas (artículos 60 a 62).
  • El Estado promoverá la construcción de viviendas populares (artículo 65).
  • Seguros sociales contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte, administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 73).

El Estado solidario#

El artículo 74 cierra el capítulo con una idea clave. Dice que los derechos y beneficios sociales son irrenunciables, que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social, y que deben regularse en una legislación social y de trabajo «a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional».

El glosario del programa define la solidaridad como el valor que extiende la igualdad hacia la creación de oportunidades en los ámbitos social y económico, y que reconoce que todas las personas tienen derecho a un bienestar mínimo. Un ejemplo concreto es la forma en que se pagan los seguros sociales: la Constitución dice que se financian con la contribución forzosa del Estado, los patronos y los trabajadores (artículo 73), y la Ley Constitutiva de la Caja lo llama sistema de «triple contribución» (artículo 22). Quien hoy está sano y trabaja aporta para que se atienda a quien está enfermo o ya no puede trabajar, y en otro momento esa protección será para él.

Salarios crecientes y Estado desarrollista#

Después de 1948, el Estado amplió todavía más su papel en la economía. Un artículo de la revista Reflexiones de la Universidad de Costa Rica (2007) recuerda que, entre las medidas de la Junta de Gobierno, estuvieron la nacionalización de la banca privada y el establecimiento de instituciones autónomas. Jurado Fernández explica que el artículo 188 de la Constitución de 1949 creó la figura de las instituciones autónomas, que gozan de autonomía administrativa frente al Poder Ejecutivo. Algunos ejemplos:

  • Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), creado por la Ley N.º 449, del 8 de abril de 1949, para desarrollar las fuentes de energía del país, en especial los recursos hidráulicos, «con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica» (artículo 1).
  • Consejo Nacional de Salarios, creado por la Ley N.º 832, de 1949, como el organismo técnico que fija los salarios mínimos. Se integra con tres representantes del Estado, tres de los patronos y tres de los trabajadores (artículo 4).
  • Según el mismo artículo de Reflexiones, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU, 1954), el Instituto Costarricense de Turismo (1955) y el Consejo Nacional de Producción (1956).

A ese Estado que promueve directamente el desarrollo económico mediante instituciones y empresas públicas se le llama Estado desarrollista, interventor o empresario. El programa del MEP incluye en este tema la política de salarios crecientes y recomienda leer el texto de José Figueres Ferrer «Doctrina social y jornales crecientes». Como su nombre lo indica, es una política orientada a que los salarios aumenten con el tiempo, de modo que el crecimiento de la economía también mejore el ingreso de las familias trabajadoras. La Ley N.º 832 expresa un propósito parecido: declara de interés público la fijación de los salarios «como un medio de contribuir al bienestar de la familia costarricense» (artículo 1).

Incidencia y vacíos: una mirada crítica#

Analizar críticamente una política es preguntarse a quién llegó, a quién no y qué se hizo para corregirlo. En el caso de los seguros sociales, la ampliación fue gradual. Según el Archivo Nacional:

  • En 1947 se creó el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, que incluía a los trabajadores del Estado, de las instituciones autónomas y semiautónomas y de las municipalidades; ese mismo año se incorporaron trabajadores administrativos de la empresa privada.
  • El 12 de mayo de 1961, la Ley N.º 2738 facultó a la Caja para universalizar los seguros sociales. Según el texto de la Constitución, esa ley reformó el artículo 177 para crear a favor de la Caja rentas suficientes «para lograr la universalización de los seguros sociales» y, en un transitorio, le fijó un plazo no mayor de diez años para hacerlo.
  • Para 1971, el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte cubría en general a todos los obreros del país; en 1973, la Ley N.º 5349 traspasó a la Caja los hospitales del Ministerio de Salud.
  • En 1975 ese seguro se extendió a los trabajadores del campo y la Caja asumió el Régimen No Contributivo de pensiones, para proteger a las personas de más bajos recursos.

¿Por qué hizo falta tanto tiempo? Porque la protección nació ligada al empleo asalariado: el artículo 73 establece los seguros sociales «en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales». El artículo de Reflexiones señala que amplios sectores no se beneficiaron directamente de las garantías sociales en sus inicios, como los pequeños y medianos productores agrícolas, los pescadores, los artesanos y los jornaleros. Ese fue un vacío de la política, y las respuestas llegaron después, con la universalización y con políticas selectivas como el Régimen No Contributivo.

Ejemplo. Doña Rosa trabajó toda su vida vendiendo verduras en una feria y nunca cotizó para una pensión. ¿Qué vacío de la política original de seguros sociales muestra su caso y qué respuesta posterior existe?

Solución. Su caso muestra que la protección se diseñó para personas asalariadas: quien trabajaba por cuenta propia o de manera informal quedaba fuera. La respuesta posterior fue la universalización de los seguros y el Régimen No Contributivo, que la Caja administra desde 1975 para personas de bajos recursos. El ejemplo también muestra el gradualismo: los cambios institucionales llegaron por etapas, no de una sola vez.

Ponte a prueba#

¿Qué es una política pública inclusiva según el programa del MEP?#

Es un programa de acción del gobierno dirigido a integrar o dar acceso a los grupos de población excluidos, generalmente pobres, a los beneficios del desarrollo económico y social. El programa aclara que son políticas redistributivas: el Estado usa recursos de toda la sociedad para que quienes quedaban fuera puedan estudiar, recibir atención de salud o trabajar en condiciones dignas.

¿En qué se diferencia el Estado social del Estado liberal?#

El Estado liberal no interviene en las relaciones económicas entre las personas: se limita a dar reglas para que funcione el mercado y a proteger derechos como la propiedad y la libre contratación. El Estado social sí interviene para corregir las desigualdades que produce el mercado, redistribuyendo la riqueza. Sus valores son la justicia social y la igualdad real, y en Costa Rica se expresó en las garantías sociales y en instituciones como la Caja.

¿Qué reformas formaron parte de la Reforma Social de los años cuarenta?#

Durante el gobierno de Rafael Ángel Calderón Guardia se fundó la Universidad de Costa Rica (1940), se creó la Caja Costarricense de Seguro Social con la Ley N.º 17 del 1 de noviembre de 1941, se añadió a la Constitución de 1871 el capítulo de garantías sociales (aprobado el 2 de julio de 1943) y se promulgó el Código de Trabajo (Ley N.º 2, de agosto de 1943). Según el Archivo Nacional, el Seguro Social, el Código de Trabajo y las garantías sociales se aprobaron con el impulso del presidente, la Iglesia católica y el Partido Comunista.

¿Por qué el artículo 74 de la Constitución se relaciona con la idea de un Estado solidario?#

Porque declara irrenunciables los derechos y beneficios sociales y ordena regularlos en una legislación social y de trabajo para procurar una política permanente de solidaridad nacional. Así, la solidaridad deja de depender de la buena voluntad y se vuelve una obligación del Estado. Un ejemplo es el sistema de triple contribución de los seguros sociales, al que aportan el Estado, los patronos y las personas trabajadoras.

¿Qué vacío tuvieron al inicio los seguros sociales y cómo se fue corrigiendo?#

Nacieron ligados al trabajo asalariado, así que dejaban fuera a muchas personas que trabajaban por cuenta propia, como pequeños productores, pescadores, artesanos y jornaleros. Se corrigió por etapas: el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de 1947 se fue ampliando, en 1961 se reformó la Constitución para universalizar los seguros, en 1975 se extendió a los trabajadores del campo y la Caja asumió el Régimen No Contributivo.

Fuentes#

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