Gestión del riesgo y gestión territorial ante el cambio climático

Esta lección es parte de Temario de Estudios Sociales de Ujarrás (Octavo año) Lección 10 de 13

Por Andrea del Carmen actualizado el 27 de octubre de 2026 12 min de lectura

En noviembre de 2016, el huracán Otto, el primero en la historia documentada con impacto directo en Costa Rica según el Instituto Meteorológico Nacional (IMN), trajo aguaceros torrenciales y vientos intensos a la Zona Norte. En el Plan Nacional de Adaptación, dos vecinos de Upala, un cantón de esa región, recuerdan que años antes se habían talado las montañas y que, cuando llegó el huracán, «la “esponja” de los bosques que antes absorbía las aguas ya no estaba». El río se desbordó por lugares donde nunca antes había habido una inundación.

Ese testimonio resume la idea central de esta lección: el daño no depende solo de cuánta lluvia cae, sino de cómo usamos y cuidamos el territorio. Vas a conocer qué son la gestión del riesgo y la gestión territorial, por qué son enfoques apropiados para adaptarse al cambio climático y qué herramientas tiene Costa Rica para aplicarlos.

Definición

La Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (n.º 8488) define la gestión del riesgo como el proceso mediante el cual se revierten las condiciones de vulnerabilidad de la población, los asentamientos humanos, la infraestructura, las actividades productivas y el ambiente: un «modelo sostenible y preventivo» que incorpora la prevención y la mitigación de desastres «dentro de la planificación territorial, sectorial y socioeconómica» (artículo 4). La gestión territorial es la parte de esa planificación que decide y administra cómo se usa el suelo: dónde se construye, dónde se produce y qué áreas se protegen.

Por qué el cambio climático es un asunto de riesgo#

Un desastre ocurre cuando una amenaza encuentra condiciones de vulnerabilidad. El cambio climático modifica la amenaza: según la Política Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2018-2030 (PNACC), el aumento de la temperatura de la atmósfera y del océano está cambiando los patrones de lluvia, haciendo más frecuentes e intensos los eventos extremos y elevando el nivel del mar. La vulnerabilidad, en cambio, depende en gran parte de decisiones humanas. La PNACC cita a la Contraloría General de la República (CGR), que señala dos factores principales de vulnerabilidad a los desastres: la pobreza y la ubicación, por ejemplo, vivir en zonas propensas a deslizamientos e inundaciones.

Por eso estos dos enfoques encajan con el cambio climático: no podemos detener un aguacero, pero sí decidir dónde y cómo se construye, y prepararnos antes de que llegue. Además, actuar antes cuesta menos. Según la CGR, el costo anual de reparar y reconstruir lo dañado por inundaciones, temporales y sequías pasó de ¢8903 millones en 1988 a ¢202 681 millones en 2010, en términos nominales; en 2010 equivalió al 1,01 % del producto interno bruto (PIB), y entre 1988 y 2010 osciló entre el 0,3 % y el 1,7 % del PIB por año.

Ejemplo. ¿Cuántas veces mayor fue el costo de reconstrucción de 2010 que el de 1988? ¿Por qué conviene compararlos también como porcentaje del PIB?

Solución. Se divide: 202 681 ÷ 8903 ≈ 22,8. El costo nominal de 2010 fue casi 23 veces el de 1988. Pero un colón de 1988 no compra lo mismo que uno de 2010, por la inflación, y la economía también creció. El porcentaje del PIB corrige ese problema: muestra qué parte de toda la producción del país se fue en reparar daños, que en 2010 fue el 1,01 %.

La gestión del riesgo: actuar antes del desastre#

La Ley 8488 pone la responsabilidad en todo el Estado. Su artículo 25 dice que es responsabilidad del Estado costarricense prevenir los desastres, y que todas las instituciones deben considerar en sus programas los conceptos de riesgo y desastre. El artículo 27 ordena que cada institución pública incluya en su presupuesto recursos para el control del riesgo. Y el artículo 14 encarga a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) asesorar a las municipalidades sobre el uso de la tierra y el ordenamiento territorial, para contribuir a elaborar los planes reguladores, porque en el ámbito municipal «recae en primera instancia» la responsabilidad de enfrentar el riesgo.

La misma ley distingue varias etapas. Antes del evento están la prevención y la preparación, que incluye emitir alertas y trasladar temporalmente a personas y bienes de una localidad amenazada. Después vienen la respuesta, la rehabilitación de servicios como el agua y la electricidad, y la reconstrucción. La PNACC insiste en ese «antes»: «No podemos seguir atendiendo emergencias, sin invertir en la prevención de riesgos y en la adaptación al cambio climático». Y, según el IPCC, en las inundaciones tierra adentro la combinación de sistemas de alerta temprana con obras como diques ha reducido la pérdida de vidas.

La gestión territorial: decidir dónde y cómo#

La PNACC lo dice con una frase directa: «La adaptación al cambio climático debe ser el punto de partida del ordenamiento territorial». En Costa Rica, varias normas permiten llevar esa idea al terreno:

El plan regulador. Según el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana (n.º 4240), el plan regulador de cada cantón define, entre otros elementos, el uso de la tierra, las vías y los servicios públicos, como los alcantarillados pluviales.
Las zonas declaradas inhabitables. El artículo 58 de esa ley prohíbe a las municipalidades permitir construcciones donde exista una declaratoria formal de inhabitabilidad motivada en la protección contra inundaciones, derrumbes y otros peligros evidentes.
La zona marítimo terrestre. La Ley 6043 la define como una franja de 200 metros a lo largo de las costas, medida desde la pleamar ordinaria. Los primeros 50 metros son zona pública, y también lo son todos los manglares, cualquiera que sea su extensión. En esa zona no se puede construir ni cortar árboles sin la debida autorización legal (artículos 9 a 12).

El IPCC respalda este enfoque: la planificación del uso del suelo, como las zonas donde no se permite construir o el manejo de los bosques río arriba, puede reducir el riesgo de inundación, porque los ríos naturales, los humedales y los bosques de las partes altas almacenan agua y frenan su paso. En las costas, los humedales protegen contra la erosión y las inundaciones asociadas al aumento del nivel del mar, mientras tengan espacio suficiente. Es la «esponja» de la que hablaban los vecinos de Upala.

Dos enfoques que se complementan#

La gestión del riesgo prepara a las personas para un evento; la gestión territorial reduce la exposición de forma permanente. Juntas son más fuertes, como muestra esta tabla con situaciones típicas de Costa Rica:

Situación	Desde la gestión del riesgo	Desde la gestión territorial
Un río que se desborda con lluvias cada vez más intensas	Alerta temprana, ruta de evacuación y comité de emergencia	No permitir nuevas viviendas en la zona inundable y conservar el bosque río arriba
Una ladera con grietas	Vigilancia de las señales y simulacros	Declarar la zona inhabitable y reubicar a las familias
Una costa expuesta a marejadas	Planes de evacuación y avisos de oleaje	Respetar la zona pública y los manglares en los planes reguladores costeros
Sequías más largas	Pronósticos y planes de distribución de agua	Proteger las zonas de recarga de los acuíferos

Hay que evitar la mala adaptación: medidas que reducen un riesgo hoy pero lo aumentan mañana. El IPCC da un ejemplo: un muro contra el mar protege a personas y bienes a corto plazo, pero puede dejar a una comunidad atrapada en un lugar cada vez más expuesto si no forma parte de un plan de largo plazo. También advierte que la mala adaptación golpea más a los grupos marginados, y que una planificación inclusiva, que tome en cuenta el conocimiento local y científico, ayuda a prevenirla.

Ejemplo. Una municipalidad recibe una solicitud para construir viviendas en un terreno plano junto a un río que se ha desbordado dos veces en diez años. ¿Qué preguntas debería hacerse?

Solución. Desde la gestión territorial: ¿qué uso permite el plan regulador en ese terreno?, ¿existe una declaratoria de inhabitabilidad por inundación, que según el artículo 58 de la Ley 4240 impediría construir?, ¿se respetan las áreas de protección del río? Desde la gestión del riesgo: ¿qué dicen los registros de inundaciones y la asesoría de la CNE?, ¿cómo cambiaría la amenaza con lluvias más intensas? Si el riesgo es alto, ese terreno puede servir mejor como parque o zona verde que se inunde sin causar daños.

Lo que plantea Costa Rica para 2022-2026#

El Plan Nacional de Adaptación 2022-2026 convierte estas ideas en metas. Algunas de las que fija en planificación territorial y gestión del riesgo son:

Que el 100 % de los planes reguladores nuevos presentados ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) incluyan criterios y acciones de adaptación al cambio climático, y lo mismo con los planes reguladores costeros.
Actualizar el manual para elaborar planes reguladores, con orientaciones para incluir los riesgos y las medidas de adaptación.
Que todos los cantones integren criterios de adaptación en al menos uno de sus instrumentos de planificación, y que se ejecuten al menos 146 nuevas iniciativas comunales de gestión del riesgo y adaptación.
Brindar cada año asesoría sobre adaptación a los comités regionales de gestión del riesgo del MEP y a los integrantes administrativos de los comités de gestión del riesgo de los centros educativos.

El mismo plan informa que en 2021 se publicó el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2021-2025 y que en enero de 2022 se publicaron seis planes regionales de adaptación. El plan de gestión del riesgo ya cumplió su periodo: lo sustituye el de 2026-2030, correspondiente al tercer quinquenio de la Política Nacional de Gestión del Riesgo, que la CNE aprobó el 5 de febrero de 2026. Son metas y planes: para saber si se cumplieron hay que revisar los informes de seguimiento. Tu colegio también forma parte de esta red: conocer su comité de gestión del riesgo y su plan de emergencias es una forma concreta de participar.

Ponte a prueba#

¿Por qué la gestión del riesgo y la gestión territorial son enfoques apropiados ante el cambio climático?#

Porque el cambio climático hace más intensas y frecuentes las amenazas, como las lluvias extremas, las sequías o el aumento del nivel del mar, y eso no se puede detener de un día para otro. Lo que sí se puede cambiar es la vulnerabilidad: dónde y cómo se construye y qué tan preparada está la población. La gestión territorial reduce la exposición de forma permanente, y la gestión del riesgo prepara a las comunidades para actuar antes y durante un evento.

¿Qué factores de vulnerabilidad a los desastres señala la Contraloría General de la República?#

La Política Nacional de Adaptación cita a la Contraloría, que identifica dos factores principales: la pobreza y la ubicación espacial, por ejemplo, vivir en zonas propensas a deslizamientos e inundaciones. Los dos se relacionan con el territorio: el IPCC describe que en las capitales de América Central se han extendido barrios pobres en barrancos empinados y otras zonas marginales de alto riesgo. Por eso la gestión territorial también es una cuestión de equidad.

¿Qué dice la Ley de Planificación Urbana sobre construir en zonas con peligro de inundación?#

Su artículo 58 establece que las municipalidades no permitirán obras de construcción donde exista una declaratoria formal de inhabitabilidad motivada en la protección contra inundaciones, derrumbes y otros peligros evidentes. Además, el artículo 16 indica que el plan regulador define el uso de la tierra de cada cantón. Así, la ley da a las municipalidades herramientas para evitar que se levanten viviendas en lugares donde el agua o la tierra pueden destruirlas.

¿Qué es la mala adaptación y qué ejemplo da el IPCC?#

Es una medida que busca reducir un riesgo pero que, a largo plazo, lo aumenta o lo traslada a otras personas. El IPCC menciona los muros contra el mar: protegen a corto plazo, pero pueden dejar a una comunidad atrapada en un lugar cada vez más expuesto si no forman parte de un plan de largo plazo. También advierte que la mala adaptación afecta más a los grupos marginados, por lo que recomienda una planificación inclusiva.

¿Qué papel tienen los manglares ante el aumento del nivel del mar?#

El IPCC señala que los humedales costeros, como los manglares, protegen contra la erosión y las inundaciones asociadas a las tormentas y al aumento del nivel del mar, siempre que tengan espacio y hábitat suficientes. En Costa Rica, la Ley 6043 declara que todos los manglares son zona pública, sea cual sea su extensión, y prohíbe construir o cortar árboles en la zona marítimo terrestre sin autorización legal. Protegerlos es una forma de gestión territorial.